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学习 借鉴 创新——德国工伤保险考察报告
   时间:2007-11-23
周永波

2006年12月6日至14日,由工伤保险司组织,山西、厦门、大连劳动保障部门工伤保险负责同志以及铁道部劳动卫生司的同志共六人,赴德国进行工伤预防和康复考察。在德考察期间,访问了德国工商业同业公会总会(HVBG),参观了德国工商业同业公会总会安全生产研究所(BGIA),对德国工伤保险的一些先进经验有了进一步的了解和认识,对完善我国的工伤保险制度体系有了进一步的思考。

一、预防优先:德国工伤保险制度的突出特点

1884年6月颁布、1885年10月1日实施的德国《工业事故法令》(Industrial Accidents Act),第一次确立了“无过错赔偿”原则,即无论工伤事故的责任在雇主、雇主代表人还是被雇者自身,只要发生事故,都可以得到工伤赔偿。《法令》还“把事故预防作为保险机构的基本责任”予以明确,这即明确了“预防在先”、“预防优先”的原则。一百多年来,这一原则始终得到坚持,取得了非常好的效果,是德国工伤保险成为世界工伤保险成功范例的一大特点。德国实行严格的劳动保护规范和安全生产巡查制度,并且与工伤保险紧密相联,最大限度地发挥了安全生产和工伤预防的作用,为工伤保险奠定了坚实的基础。德国工伤预防体系实行“双元制”,即由两套体系负责工伤预防:一是国家劳动安全监察机构,根据国家法律对企业劳动安全行为进行监察;二是工伤保险同业公会依照法律规定可以采取一切适当的手段来帮助企业预防工伤事故和职业病的发生。国家劳动安全监察机构与工伤保险机构在工伤预防方面的作用互为促进,又互相不可替代。

预防工伤事故是同业公会的法定职责。同业公会工伤预防的任务和目的是加强工作中的安全和健康,减少对生命和健康造成的危害,控制事故的发生。同业公会开展工伤预防主要包括制定劳动保护规定、劳动安全监察、进行医疗健康检查、开展劳动保护研究、进行工伤预防宣传等几个方面。具体包括:

1、制定劳动保护方面的规定与规程。目前同业公会劳动保护方面的规定与规程总计有130个。这些规定与规程涉及到劳动保护的各个方面,包括机械安全设置、使用机器时的劳动保护用品等。同业公会在制定劳动保护规定与规程时,除了由同业公会自己的劳动保护专家参加外,还邀请雇主、雇员、工会和政府工作人员共同参加起草。经同业公会代表大会通过后,报联邦政府劳工部签署发布。这些规定与规程具有强制的法律效力,生效后印发给企业,企业必须遵照执行。否则,同业公会监察员检查发现有违规行为的,会通过调整费率予以处罚。

2、开展劳动保护监察和咨询服务。德国工伤保险工商业同业公会中设有技术监督机构和监督员,负责对企业进行劳动保护监察和提供咨询服务。同业公会拥有约3000名监察员,监察员主要职责是:监察事故预防和安全规章的执行;从事安全生产的培训和教育;提供安全技术咨询;对雇员进行安全知识考试;对企业进行安全设备检测;就劳动保护问题与雇主会谈,提出改进意见。

3、开展定期健康检查。健康检查主要针对严重受到职业病危害的人群,这是工伤预防的一项主要工作。德国的同业公会有170个检查中心,检查中心的医生不是治疗医生,仅负责健康检查。根据同业公会的规定,在一般情况下雇主招收新工人要进行劳动健康检查;对于特定工种的工人,必须进行定期检查。

4、安全教育培训。开展教育培训是同业公会开展工伤预防工作的重要手段。在德国经过学校体系的教育后,同业公会提供最全面的劳动安全培训。目前,工商业同业公会拥有36个培训中心,每年要培训35万人。培训中心用现代化手段,包括电视、微机等开展教学活动。培训内容包括基础安全知识和进一步的劳动安全教育活动。培训费用由工伤保险基金支付。

5、开展安全技术研究。同业公会拥有3个研究院(所),开展如冲压设备保护、防火、防毒、防噪声等防护技术的研究及推广活动。

工商业同业公会每年从工伤保险基金中提取7%左右的费用用于工伤预防工作。通过坚持不懈的工伤预防工作,德国工伤事故逐年降低,2003年的工伤事故比1970年下降了74%。

德国工伤保险的工伤范围包括三大类:一是工伤事故,是指职工在发生事故时,正在从事本职业所要求的工作或与职业有内在联系的活动,对身体造成的伤害影响必须是在发生工伤事故时突然引起的;二是通勤事故,是指上下班途中发生的伤害事故;三是职业病,是指符合国家职业病目录规定的职业伤害。

德国工伤保险基金的资金来源主要包括这样几个方面:雇主缴纳的工伤保险费、向第三方追索的赔偿费(主要针对通勤事故)、同业公会资产收益、滞纳金和罚金。其中最主要的部分是雇主缴纳的工伤保险费。工伤保险缴费完全由雇主承担,缴费金额的多少和工作风险有关。缴费以工资额为基数,实行行业差别费率和单位费率浮动,不同的行业有不同的费率,对不同的企业,要根据企业上一年的事故发生情况确定附加的费率,即实行费率浮动。德国工伤保险同业公会2003年平均缴费费率为工资额的1.35 %,其中费率最低的为工资额的0.8%,主要是一些行政管理部门;费率最高的为8%,主要是建筑、采矿等行业。德国工伤保险的缴费原则是以支定收,征缴采取延后一年滞后收取的模式。

二、对我国工伤保险制度体系建设的启示

由于考察时间所限,我们无法对德国工伤保险制度进行深入考察和研究。但是,通过考察我们深刻地感觉到,与德国相比,我国的工伤保险尚处于“初级阶段”。除了工伤保险制度本身有待于完善之外,体制问题是我国工伤保险制度健康发展的一个巨大障碍。我国工伤保险和安全生产分属于两个部门,这人为割裂了工伤预防和工伤赔偿之间的有机联系,造成了“政出多门”,使政策的效率大为降低,工伤预防的效果大打折扣。另外,我国的工伤保险政策稳定性不够,频繁的政策变动带来待遇的变化,容易引起和激化矛盾。

三、我们的建议

通过对德国工伤保险的短暂考察,我们还深切地感受到,建立具有中国特色的工伤保险制度,必须走“学习—借鉴—创新”之路。学习借鉴先进国家的长处、精华,如德国“预防优先”的先进理念以及对这一理念上百年的长期坚持;工伤预防(安全生产)与工伤赔偿在体制上、操作上的紧密结合,等等。但是,在学习德国经验的优点的同时,也应当看到其制度上的“不宜”学习之处,如费率的过于细化。在交谈中德国同行透露,他们也已经感觉到费率过于细化带来的问题,主要是过于烦琐而且未必十分科学合理,考虑在适当的时候予以调整。这对于我国的工伤保险费率也有启发意义。考虑到社会保险(毫无疑问也包括工伤保险)的“共济”特性以及操作上的实际需要,我国的工伤保险费率划分也不宜(实际上也不可能)过细。在我国的一些地区(如苏州、上海)的实践也证明了这一点。

所谓创新,就是在我国现实基础上,找到解决中国问题的“中国式办法”。如在工伤预防方面,由于我国特殊的体制设计,要求我们必须与有关部门密切协作,形成联动机制。如山西省结合自己煤矿企业多的特点,加强了工伤保险与煤炭管理、安全生产监督等部门的联系,定期召开“联席会议”,为做好工伤预防初步找到了一条现实途径,虽然这条途径并未完全畅通(如按职责划分只有安全生产部门才能到事故现场,工伤保险部门不能进入现场),但是毕竟为做好工伤预防工作开辟了一条途径。其他一些地方(如江西南昌)也是通过与安全生产部门密切协作,工伤预防工作取得了积极进展。

目前,我国工伤保险参保人数已经历史性地突破1亿大关,我国工伤保险制度体系已经初步确立。但是,我国工伤保险制度还有一些立法、执法上的欠缺,需要进一步完善。尤其是在工伤预防这项基础性工作方面,需要从体制构架、立法执法以及管理方面向先进国家学习,借鉴其成功经验;同时结合我国国情,进行大胆创新。时机成熟时,整合相关资源,形成机制、体制合力(如日本就在本世纪初将“厚生省”与“劳动省”合并成立了“厚生劳动省”。日本的做法并非偶然,而是“厚生”“劳动”都是民生所系,二者有着十分密切的内在联系,比如职业病防治问题。我国的实践也说明,合则提升效率,分则政出多门,容易形成“部门利益”,难以“协调”)。惟有如此,才能建设有中国特色的工伤保险制度体系,为建设社会主义和谐社会提供相匹配的社会保障。

(作者单位:劳动和社会保障部工伤保险司)

 
 
 
 
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