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日本农村养老保险制度对中国的启示
   时间:2010-04-06
 

 吕学静

 

    在国际金融危机的影响下,加快建立覆盖全体社会成员的基本养老保障制度,特别是农村养老保险制度,保障人民生活,维护社会安定,促进国民经济健康快速发展是当前改革与发展的迫切任务。

    中国和日本同为东亚国家,文化接近。历史上长期形成的儒家文化传统和家长式的社会治理传统深刻影响着中日两国政府的社会治理方式和社会保障制度的建立。日本的社会保障制度建设起步较早,20世纪60年代初就已经实现了“全民皆年金”的目标。因此,日本养老保险制度的成功经验对于中国的实践有着重要的借鉴意义。本文试图通过对日本农村养老保险制度的建立过程、特点进行梳理和分析,提出对中国建立农村养老保险制度的启示和政策建议。

    主要谈以下三个问题:一、中日两国农村养老保险制度建设的历史回顾;二、日本农村养老保险制度的特点分析;三、对中国建立农村养老保险制度的启示与建议。

    一、中日两国农村养老保险制度建设的历史回顾

    (一)日本的情况

    日本在20世纪50年代和中国现在一样面临着农村问题,但战后的日本较早建立起了覆盖全体农村劳动者和农村人口的养老保险制度,农村问题通过社会保障制度解决得很好。农民在许多方面享有与城市居民同等的待遇。日本的农村社会保障体系,从50年代末到60年代初起步到基本完善经历了半个多世纪的历程,并逐步成为整个社会保障体系不可分割的重要组成部分。日本的农村养老保障制度在二战后的发展可分为3个时期:

    1、日本农村养老保险制度的形成——国民年金制度的建立

    从战后到实现国民皆保险、国民皆年金体制的50年代末期,称之为形成期。1959年旧本政府颁布了《国民年金法》,把被排除在工薪阶层之外的农民、个体营业者(20岁以上、60岁以下)等强制性的纳入到养老保险体系中。1961年缴费型的国民年金正式实施,进入了“国民皆年金”的时代。规定凡投保者加入25年以上、年龄65岁以上的,均可领取国民年金(基础养老金)。在实现了“全体国民皆年金”后,把国民年金变为各类年金的共通部分,解决了各种养老保险制度相互分立的问题,并逐步形成了独具特色多支柱立体化的养老保险制度。

    2、日本农村养老保险制度的完善——多层次养老保险制度的形成

    从经济高速发展的“黄金时期”到1973年的福利元年,是日本养老保险得到较大完善的社会保障充实期。重要标志是建立了农民年金制度。从上世纪50年代开始日本经济进入了高速增长期,为了适应工业化、城市化的要求,1970年,日本政府制定了《农业劳动者年金基金法》,并于1971年1月开始实施。该法鼓励农民离开土地,但农民年金的加入采取自愿性原则,完全尊重农民个人意愿,农民因进城或老龄因素(65周岁以上)转让经营权后,在支付其国民年金的基础上进一步支付的年金,是国民年金制度的重要补充。财政补助的比例根据参保者的年龄及参保年限实行不同的补助标准。加入农业者年金必须满足以下3个要件:(1)年龄在20—55岁之间;(2)具有一定规模以上土地的名义权;(3)必须是国民年金的加入者。从实际加入情况来看,1973年实际加入者为105万人,1975年最高峰时达到116万人,以后开始减少。

    3、日本农村养老保障制度的形成——免费享受国民年金的制度

    20世纪70年代后期到目前为止的“转换期”,日本实行“国民皆保险”的社会保障体制,农民作为公民同城市居民享有同样的国民年金。2002年以前,日本农民的国民年金由三部分组成:基础养老金、老龄年金、土地权益转让补偿金。2002年以后,日本农民的养老保障由两部分组成:国民年金、农业劳动者年金。如今,日本农业人口比重己经很小,但其政治影响一直很强。政府对农民养老金政策的调整和修改也从未停息。

    同时,日本还有免费享受国民年金的制度。免费享受国民年金的对象主要是年龄己经60岁以上,或者属于生活保护的低收入无缴纳能力者,个人提出并经严格审查后,可免费享受国民养老金保险,但退休后其免交期间的养老金仅有原水平的1/3。

    (二)中国的情况

    我国农村养老历来以家庭代际养老为主。

    民政部1987年开始在中国农村部分地区进行农村社会养老保险试点。

    1992年1月民政部发布《县级农村社会养老保险基本方案》,此后,部分地区根据农村社会经济发展实际,建立了个人账户积累式的养老保险。应当指出的是:我国的农村养老保险实行“自我保障为主、集体保障为辅、国家予以政策扶持”的原则。其中,集体补助的比例没有具体、详细的规定,有的地方为了减轻本地企业的经济负担,尽量的缩小这一比例,甚至缩至为零,因此,国家对农村养老保险费的政策支持失去了现实意义。

    1996年,中国农村社会保障工作在制度框架的设计、资金的筹措和管理以及机构设置和组织领导工作等方面都有显著进展。在这项制度发展的鼎盛时期——1997年,试点推广到了全国30个省(自治区、直辖市)的2000多个县(市、区)。总计有8280万农村人口参加了农村社会养老保险,积累基金140亿元,约55万人开始领取养老金,发放养老金约1.6亿元。同时,还建立了各级农村社会养老保险管理机构近3万个,配备专职人员近4万人。

    从1998年开始,农村社会养老保险进入了转折期。劳动和社会保障部成立后,按新的职能规划,原来由民政部承担的农村社会保险职能转为由劳动和社会保障部来履行。

    目前在相当一部分比较发达的农村地区,基本养老保障制度建设的时机己经成熟,正在进行农村养老保险的试点工作,要把解决农村的养老保障问题,作为破除城乡二元结构、实现城乡一体化的重要突破口。

    2009年的政府工作报告提出把新型农村社会养老保险试点覆盖全国10%左右的县(市),这对推进农村养老工作起到了十分 重要的作用。中央政府将从2009年起大力推进农村养老保险制度,本届政府将实现80%的覆盖面和  60%的参保率;到2015年下届政府将实现80%的参保率。这个时间表是中国人类发展报告上宣布的。2009年国务院正式推开建立这个制度,到2020年普遍建立农村养老制度。

    二、日本农村养老保险制度的特点分析

    (一)法律保障

    日本的农村养老保险制度是立法先行。日本于1959年4月16日颁布《国民年金法》,保证每个日本国民都能享受国民年金。但当时没有专门的农民年金。1966年12月,农林水产省将农业劳动者年金问题列入日程,在1969年12月由日本国民年金审议会审定了制度框架。1970年5月13日,国会通过了《农业劳动者年金基金法》,并于1971年1月1日起正式实施,该法颁布十年之内经历了六次修改。该法规定了离农政策和补偿金;同时,在国民年金文付中增加了权益转让补偿金。《国民年金法》和《农业劳动者年金基金法》使日本农村养老保险制度有国家的法律保障,从而能保持政策具有稳定性和连续性。

    21世纪以后,为了刺激经济发展,减少原现收现付制度对现役农业劳动和经营者的经济压力,日本开始通过DC方式筹集农民养老金。2002年1月1日开始实行新的农业劳动者年金制度,土地权益转让补偿金被取消。《农业劳动者年金基金法》鼓励农民离开土地,并对将土地经营权进行转让后丧失生活来源的农民给予补偿政策。可以说实施农民养老金是日本鼓励农民离开农业的重要政策选择。

    (二)财政支持

    日本政府在农村社会保障体制的建立中给予了极大的财政支持。在农村养老保险的国民年金中,日本财政补贴包括基金保险金的1/3、附加保险费的1/4以及全部的管理费用。自上世纪60年代初,日本开始推进农业及农村现代化,从日本的“国民经济倍增计划”到各项农政改革,日本政府都投入了大量财力解决农业、农村和农民问题。

    从2004年开始,通过一系列年金课税制度的改革,国家财政提高了对国民年金的负担比例。规定从2004年开始增收年金税; 从2005年开始增收个人所得税;从2007年开始增收消费税。通过征税的方式来扩大国家财政的收入,到2009年使国库负担基础养老金的比例从1/3逐渐上升到  1/2。同时控制国民年金的个人缴费过快增长,从2005年4月开始在13300日元的基础上每年增加280日元,至2017年固定在16900日元(2004年价格)。为了确保养老金财务收支长期平衡,改变以往的只根据工资增长率、物价指数来确定养老金给付水平,而且参照参保率和平均寿命程度(浮动调整率)来对给付水平进行调整。国民年金至少5年进行一次缴费率核算,若人口结构或经济发展情况与事先预测的不符,就要对缴费率进行小幅调整,以确保收支平衡。

    (三)普遍型的国民年金

    这一特征的标志是日本实施了公共年金一体化的改革。1973—1978年的石袖危机,使日本经济由10%的增长率跌落至1974年的负增长。农村大量劳动力涌入城市,产业结构发生了很大变化,导致了以农村人口为对象的国民年金参保者人数急剧下降。由于日本年金的二重构造,各类缴费和发放年金的标准不统一,在不同行业之间、不同地区之间存在着不平等的现象,引发了新的社会不公平感。另外人口迅速的老龄化、少子化,导致领取养老金的人数倍增,养老金的支付占国民收入的比例从1975年的9.4%迅速上升到1985年的14%。养老金收支不平衡,行业分立型的保险制度出现了难以支撑的局面。

    1984年,日本内阁会议决定实施公共年金一体化改革,1985年日本修改了《国民年金法》,规定参加厚生年金、共济年金的工薪阶层及没有参加养老保险制度的工薪阶层的配偶、20岁以上的学生等也必须参加国民年金,从而形成了双层关联结构的年金制度,把普遍型的国民年金和职域型的厚生年金有效地结合起来,并解决了离婚、配偶丧失获得养老金的机会。作为第一支柱的国民年金成为任何老人均有权分享的基础年金,公共年金的共通部分,确保1人1份同额养老保险。

    我们可以看出,日本全民保险制度从一开始形成了二重构造的模式,国民年金是基础养老金,受雇佣者阶层不仅有厚生年金,而且有国民年金作为基础,双层构造模式对以后养老保险制度的发展产生了很大的影响。随着日本实现了“全体国民皆保险”、“全体国民皆年金”,下一步的任务主要是解决养老保险层次复杂、相互分立的问题。

    同时日本新设立了老龄基础养老金,它以老人生活最低标准设立养老金额,实行统一的缴纳标准和定额支付标准,每个国民只要缴费25年,65岁后都可以享受待遇年金制度。

    (四)多层次的农民养老保险
    
    这一特征的重要标志是日本建立了国民年金基金制度。为了缓解不同参保者间的差距,1991年,日本制定了《国民年金基金法》向不满足于第一层次基础养老金(国民年金)的农民、自营业者提供更高层次的养老保险。1995年国民年金的支付标准为65000日元,按日本的物价水准,这只能维持最低的生活水平。该制度规定凡满20周岁以上60周岁以下的农民、自营业者均可自愿参加,按月缴纳定额的“附加保险费”,65周岁后,在享受国民年金的同时,还可获得“附加养老金”。该制度还规定免费参加国民养老金保险费者和加大农民年金者,中途不得退出,不能再参加国民养老基金。国民年金基金的支付年限按参保人交纳保险费的年限而定,加入的年龄越晚,每月交纳的保险费越多。国民年金基金对高收入的农民、自营业者有一定的吸引力,因为它既可以用来养老又可享受到参加民间私营的生命保险所不能享受到的免税政策。

    (五)注重发挥农协组织的作用

    日本农协是一个拥有近1000万会员的庞大组织。在日本经办农民年金的机构是农协组织。日本农协的组织结构别具一格,面对农民是供销联合体,面对政府是行政、贸易和金融的多功能组织。同时,农协在农村养老保险的重要环节——农村老年护理方面发挥了重要作用。农协开展老年护理活动的地区往往是在国家 医疗资源相对缺乏,老龄化率高的地区开展的,是其他民间事业团体不愿涉足的地区。农协利用组织的优势,在这些地区大力开展老年护理服务,是国家护理服务的有效补充。

    三、对中国建立农村养老保险制度的启示与建议

    目前中国所面临的人口老龄化、城市化、城乡差距大等社会问题与当时日本很相似,因此日本农村养老保险制度建立和改革过程中的经验值得中国借鉴。

    (一)启示

    考察日本社会保障的发展历程,社会养老保险制度从工业延展到农业,从城市延展到乡村,从家庭养老发展到社会养老,经历了较为漫长的过程。在农村,也是先覆盖农业工人,尔后才扩展到纯农民。这种城乡之间、农村内部不同群体之间时间差的存在,是与日本的社会经济发展水平及人口结构与分布等制度环境密切相关的。

    1、经济发展水平是影响建立农村社会养老保险制度的客观条件

    从经济条件来看,日本建立农村社会养老保险制度时,农业在国内生产总值中的份额很小,农业在国民经济中的地位显著降低;大量农村人口流向城市,农村劳动力不足,农业劳动力老化。而农业劳动力老化进一步加剧了农业劳动生产率下降,进而成为各国工业化发展的障碍,城乡矛盾空前激化。到经济发展水平发展到一定阶段,工业反哺农业,农村社会保障应运而生。日本是1971年建立农村社会养老保险制度的,当时日本农业在GDP中的比重由50年代初25.6%下降到8.0%,农业劳动力人数由50年代初50.9%下降到14.7%。农业生产增长率1951—1961年平均3.6%,1961—1970年平均3%,1971年比上年下降6%。又如日本是1941年建立工人社会养老保险制度的,30年后日本经济跃上一个新台阶,人均GDP达到3802美元(按当年美元汇价计算),进入了发达国家的行列,同年建立了农民社会养老保险制度。因此,可以推断,建立农民社会养老保险制度,是工业反哺农业历史阶段的一个组成部分。

    2、农业人口状况是影响农村经济发展的重要因素

    日本在建立农村社会养老保险时,人口结构面临的特点是:农业人口锐减、农村人口比重较低、人口老龄化严重,由此导致了农业生产率降低、农村社会矛盾恶化,因而建立农村社会养老保险制度便作为一项应对措施应运而生。1958年,日本为农业工人建立养老保险制度时,农村人口比重为43.7%,农业劳动力比重为37.1%。随着经济的进一步发展,农业劳动力比重急速下降,农业劳动人口占总人口之比由20世纪60年代初的40%下降到1970年的19.7%。在此背景下,催生了日本农业企业主养老保险制度的产生。

    综上,日本在类似目前中国的经济发展阶段时期就已经建立了农村社会养老保险制度。就我国农村目前经济发展水平,无论是农业劳动力比例、农业产出,还是人均收入都达到日本建立农村社会保险制度时的发展水平,在中国建立全民养老保险的条件已经具备,经济发展水平并不是我国农村社会养老保险建立的最根本制约因素。中国可以一方面实行农民普惠制的养老金,另一方面作为低层次的养老金的补充,可以加快建立农村社会养老保险制度,发展起多层次的农村养老体系。中国现在的确到了以养老保障反哺农民的时候了。解决农民养老保障的关键问题不仅是资金,更重要的是解放思想和制度创新。

    (二)政策建议

    1、在推进农村养老保险过程中应立法先行

    战后日本农村养老保险制度的形成和发展及全民皆年金制度建立的过程,也是相关法规不断完备、充实的过程。从日本农村养老保险制度建立和发展不难看出,在《国民年金法》基础上进行了不断的修改和完善,为政府依法给农民提供养老保险服务提供了依据。我国应整体规划,尽早出台类似与日本《国民年金法》的《社会保险法》,从法律上确认城乡全体公民人人平等享有社会保险权益,坚持普遍性和区别性原则相结合。确保社会全体成员的社会保障基本权利,确立统一的社会保险法制精神、原则、待遇等,如规定不同地区,不同保险项目、不同职业者的基本养老保险(社会统筹账户)应全国统一,在此基础上根据各地具体情况规定各自的个人账户的缴费水平。在统一的《社会保险法》基础上,因地制宜的设计不同的补充法律、法规,以形成多层次法律体系。

    2、突出政府在推进农村养老保险过程中主导性的作用

    以农民为主要对象的日本国民年金制度是国家(政府)对每位国民的基本生活给予的公平的保障,体现了国家在推进农村养老保险过程中主导性的作用,国家财政一开始负担基本养老金费用的  1/3,2004年在财政日益紧张的情况下,日本政府还是决定到2009年使国库负担基础养老金的比例从1/3逐渐上升到1/2。不管是在经济起步阶段就制定“全民皆保险”计划,还是在以后逐步提高国家对基本养老金责任来看,对我国进行农村养老保险制度设计都具有一定的启发性。因为发展中国家在经济起飞阶段,往往错误的将其理解为加大财政负担或把其看作是经济发展的绊脚石。长期以来,我国政府对农村社会养老保险都缺乏足够的重视与资金投入。国家对农村社会保障制度方面的支持仅仅局限于每年200多亿元的扶贫开发基金和用于“五保户”、最低生活补助和救灾救济的资金。因此,必须强调国家在解决农民养老保障问题上的重大责任,政府必须在农民社会养老保障的制度设计和财政投入方面,采取更加积极的态度和措施。为了解决农民的养老问题,应实施财政对农民养老保险补贴。同时,政府对收入水平不同地区的农民补贴水平应有区别,政府要通过加大转移支付的力度,使贫困地区农民养老有保障。

    3、建立全民性的基础养老保险制度

    建立全国性的农村养老保险必须由制度层面推进到操作层面。我们是否可以借鉴日本的国民年金制度规定,凡20岁以上的国民均须加入并享受国民基础年金,形成全国统一的、覆盖范围广泛的、强制性的、共通的第一层次养老保险。实现上述的目标关键是要解决农村养老保险制度社会统筹资金的问题,把社会统筹账户作为不同人群、不同层次保险模式的共同部分,从而实现1人1份同额养老保险。

    应当承认我们与日本的养老保险制度不处在同一个层次上,日本现在的养老保险的主体部分是厚生年金,但日本上世纪60年代制定的养老保险制度的发展目标对我们同样具有适用性。第一,首先解决无养老保险者的间题,向其提供公共年金。第二,在实现了“全体国民皆年金”后,逐步解决养老保险层次复杂、相互分立的问题,使各种制度由分散逐步走向统一。

    把目前各地探索的农村养老保障制度(实际是“个人养老储蓄计划”)的“过度模式”转化为全国统一的养老保险制度(社会统筹账户)。建立类似于日本全民皆保险的国民年金(基础养老保险),而应首先解决社会统筹账户资金问题,中央、省、市、县各级财政负担基础养老金的1/3,财政缴纳部分全部进入社会统筹账户,为职业(纯留地)农民、农民工以及被征地农民、乡镇企业农民职工等建立统一的社会统筹账户,改革现行企业职工、政府机关和事业单位的养老金制度,在扩大覆盖面的同时,可以考虑适当调低目前社会统筹20%左右的缴费率。统一所有参保者的社会统筹账户,中央和省级政府对农民参保的补贴应当全国统一。

    4、建立立体化、多支柱的农村养老保险制度

    目前世界银行把原来推崇的多支柱从三支柱扩大到多达五个支柱,并认为所有的养老金制度原则上都必须建立基本的养老保险制度,使其在全社会范围内进行收入再分配以消除贫困的支柱。低收入国家的经验使我们注意到,必须建立基本支柱或零支柱(非缴费型给付)的全民养老金或社会养老金。例如目前日本有免缴国民年金保险费者400万人,约占第1号被保险者的20%。国民的基本养老金制度应由缴纳型和免费缴纳型组成,针对农村中没有能力者(五保户老人、残疾者),建立类似于日本免费缴纳的基础性养老金制。坂胁昭吉认为,公共年金特别是国民基础年金,其目的就是减少国民最低生活保障制度的依赖。建立类似与日本农村多层次养老保险制度,第一层次为强制性的基本养老保险制度,为职业(纯留地)农民、农民工以及被征地农民、乡镇企业农民职工等建立统一的社会统筹账户。

    在解决了无养老保险者的问题后逐步解决养老保险层次复杂、相互分立的问题。条件成熟时把农村养老保险的社会统筹账户作为企业职工、政府机关和事业单位的各类养老金制度的共通部分。从而形成了双层关联结构的保险制度,把普遍型的社会统筹账户和职域型的各类养老保险制度有效地结合起来。第二层次是农民个人根据个人的土地经营、收入等情况自愿参加国民个人储蓄养老计划(附加养老金),将其作为强制性国民基本养老金制度的补充。中央和省级政府对农民参保者应当实行全国统一补贴,在国民储蓄养老的补贴标准上,各地市级、乡镇政府、乡村集体经济组织可以因地制宜。第三层次为自助的商业保险,满足富裕农民更高的需求。多层次的养老保险制度有利于兼顾公平和效率,实现从分散到统一,再到多层次的养老保险制度也是我国所要追求的目标。

    (三)建立中国新农保应注意的几个问题

    建立新型农村社会养老保险制度的政治、经济、社会条件基本具备,时机已经成熟。应当抓住机遇,趁势而上,加快在全国建立新型农村社会养老保险制度,根本改变几千年的农村传统养老方式。建立覆盖8亿农民的有中国特色的基础养老金与个人账户相结合、个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险制度,用现代社会保障制度替代传统的土地和家庭保障,是我国现代化进程中一个具有革命性意义的制度创新。笔者认为开展新农保试点工作应注意以下几个重要问题:

    1、坚持低水平起步,逐步提高保障水平

    中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段,新农保试点务必坚持低水平起步,以保障基本养老需求为目标,而不能盲目设定高保障标准。只有低水平起步,才能适应更广大农村的实际情况,才能真正实现制度覆盖的广泛性。

    2、坚持政府主导,加大公共财政投入,多渠道筹集资金

    先行地区的成功经验表明,必须将新型农村社会养老保险制度建设作为强化政府对农村的公共服务和扩大公共财政覆盖农村范围的重要举措,各级财政都应有相应的投入,财政补贴的资金主要用于支付基础养老金。用财政补贴吸引农民参保缴费和集体(企业、单位)补助,形成“三结合”的筹资结构。这样,覆盖范围才能不断扩大,制度也才能持续运行。

    3、坚持农民自愿参保的试点原则

    中国所有农村改革的经验都证明,当农民还没有完全看清利益所在时,不要着急,要有耐心,不能用行政手段强制农民参保,而要用制度的优越性吸引越来越多的农民自愿参保。树立政府服务而不是替代、包办的观念,让农民更多地关心、参与制度的建设。

    4、坚持有弹性、能转移,可与其他养老保障制度衔接

    农村社会养老保险制度不可能是静态的和封闭的,必须保持适当的弹性,与城镇职工的养老保险制度、农民工的养老保险办法、被征地农民的养老保障措施以及计划生育对象的养老补助政策等相互衔接,保持制度的兼容性。加强信息化建设,研制可覆盖城乡的社会保险账户管理信息系统,为统筹城乡社会保障制度建设提供技术支撑,将“金保工程”延伸到县、乡和有条件的村,为农民养老保险关系的异地转移、衔接提供技术支持。

    5、坚持调动中央和地方两个积极性的原则

    中国地区差别巨大,经济社会发展极不平衡。“一刀切”的办法往往事倍功半。要坚持中央政府确定基本原则和主要政策,地方政府因地制宜制定具体办法,实施分类保障、分级补贴、分层管理、分步推进。
    
    党的十七大为我国社会保障体系建设制定了新的发展目标,即到2020年,基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。而建立新型农村社会养老保险制度,是建立覆盖城乡社会保障体系的重要内容。建立农村养老社会保险制度的关键是要根据申国农村的现状建立适合申国国情的农村养老保险体制。当前的重要任务是逐步建立起覆盖范围不断扩大、保障水平逐步提高、资金来源多元化、管理规范化、服务社会化的比较健全的新型农村社会养老保险制度,为经济社会又好又快发展提供强有力的制度保障。

    (作者单位:首都经济贸易大学劳动经济学院)

 
 
 
 
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