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关于现行生育保险制度改革的初探(作者:仲越海 陆晓康)
   时间:2010-04-06

  生育保险制度是指国家和企业为怀孕、分娩、哺乳和节育的妇女提供医疗服务、生育津贴、产假和休假,以及保障因生育、节育、抚养孩子而造成收入中断的妇女及其孩子基本生活的一项社会保险制度。生育保险制度的建立,对于维护女性劳动者的合法权益,保障他们的身体健康,起到了积极作用,但随着社会经济环境的变化和经济体制改革的深化,现行的生育保险制度存在诸多的弊端。本文拟对目前生育保险制度亟待解决的问题与对策加以研究和探讨。

  一、问题及现状

  (一)生育保险尚未立法,执行上缺乏刚性保证,导致参保率较低

  《城镇职工生育保险试行办法》多年还停留在试行阶段,缺乏强制性。生育保险与养老、工伤、医疗等险种比属于“小”险种,不能引起用人单位的重视。目前,参加生育保险的主要是原国有企业和县以上城镇集体企业,而外资企业﹑乡镇企业﹑个体经济中女性占了很大比例,但在现实条件下她们却很难享受到生育保险所带来的好处。就全国而言,只有26.5%的女职工享有生育保险,其中国有企业的比例最高为    32.3%,私营企业为27.8%,外资企业为6.3%。生育保险制度的覆盖范围过于狭窄,成为制约女性劳动者合理流动﹑公平就业的“瓶颈”,也导致部分女职工生育和健康权益得不到有效保障。

  (二)生育保险覆盖范围狭窄,从法律上制约了灵活就业人员参保

  目前,各地实行生育保险的主要依据是1994年原劳动部《企业职工生育保险试行办法》。按照现行规定,生育保险的覆盖范围为各类城镇企业及其职工,且规定生育保险费由单位缴纳,职工个人不缴纳。这样,将相当一部分灵活就业人员排斥在外。以我们东台市为例,目前企业基本养老保险参保人数为10.84万人,其中单位参保人员4.84人,灵活就业参保人员达6万人,占55%,这部分人游离在生育保险范围之外。另外,我国现行的生育保险制度没有将农村妇女包括在内,这也大大减低了我国生育保险的覆盖程度。

  (三)生育保险统筹层次低,抗风险能力差,缺乏足够的抵御保障

  由于目前全国没有统一的生育保险法律法规,有部分地区尚未建立生育保险制度,已经建立生育保险制度的地区,也基本上实行的是县级社会统筹,这种统筹方式的统筹层次低,运行成本高,抵御风险能力和基金调剂功能也比较差。由于统筹层次低,各地在确定费率时往往存在不确定性,这使得生育保险基金的收支难以求得平衡,不利于生育保险工作的良性运营。

  (四)生育保险政策标准不规范,待遇支付差距大,缺乏可操作性

  目前,各地出台的生育保险待遇支付标准不统一,即使是同一个省也不统一。比如,产假津贴有些地方以最低工资标准为基数,有些地方以上年社会平均工资为基数,还有些地方以职工本人工资为基数;生育保险费用在有些地方是实报实销的,有些地方是定额支付的;给付项目上,有些地方包括全部项目,有些地方只支付住院费用,其他如产前检查等费用未纳入报销范围。这种待遇支付规定上的差距,造成地区间妇女权益的不均等,也给操作带来一定难度。

  (五)生育保险与医疗保险管理上的交叉,造成不必要的资源浪费

  生育保险与医疗保险关系密切,生育保险除了支付女职工的生育津贴外,也涉及医疗问题。很多时候,女职工的生育保险与医疗服务难以协调,给职工带来很大的不便。同时,生育保险机构无法对医疗机构的费用情况进行监督和检查,在管理上处于被动地位,这直接导致医疗费用超支,浪费现象严重。另外,部分地区生育津贴和医疗费用实行包干的办法,个人仍要承担因生育引起的部分医疗费。参保企业或职工在领取生育保险金时手续繁琐,常常往返于生育保险经办机构和医疗机构之间,加重了企业和个人的事务性负担。

  二、总体改革设想

  生育保险制度改革将实施范围由城镇各类企业及其职工扩展到所有劳动者,包括灵活就业人员。通过改革将生育保险与医疗保险合并,不再设立单一的生育险种,规范生育保险和医疗保险合并后的各项操作标准,保障女职工及时足额地享有生育保险各项待遇。提高统筹层次,实现在地级市范围内统一保险项目、统一保险费率、统一支付标准,并向省级统筹过渡。

  三、主要对策措施

  (一)生育保险的覆盖范围与医疗保险相一致,实行全社会大统筹

  凡参加医疗保险的单位或个人,都属于生育保险的参保对象,享受同等的生育保险待遇。生育保险作为医疗保险的组成部分,将机关事业、城镇居民以及非正规就业人员、农村自由职业者等纳入保障范围,既健全和完善了生育保险和医疗保险制度体系,也有利于通过“大数法则”实现共济。新的医疗保险制度,将整合现行的城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、农村合作医疗保险和生育保险制度,实行全社会大统筹。

  (二)生育保险与医疗保险合并后,实行差别费率和浮动费率缴费

  生育保险与医疗保险合并后,缴费率在现行设定的医疗保险费率上增加0.5-2个百分点,作为差别费率。差别费率根据不同行业的女职工分散程度确定:一类为女职工较少的行业,如建筑、化工、机械等行业,增加0.5个百分点;二类为女职工不确定的行业,如房地产、教育、文化艺术、商业流通等行业,增加1个百分点;三类为女职工较多的行业,如纺织、服装、缫丝等行业,增加2个百分点;自由职业者按一类行业增加0.5个百分点。浮动费率由统筹地区根据生育费用收支情况等因素,每两年浮动一次,浮动幅度掌握在80%-120%之间。

  (三)将生育保险结算纳入医疗保险管理系统,实行费用统一支付

  采取生育保险与医疗保险合并参保和管理,生育职工在生育期间的医疗费用按医疗保险规定结算,不足部分通过生育保险形式支付,同时按生育保险待遇规定给予生育津贴。在费用支付方式上,将现行的由社保经办机构拨付给企业,再由职工向企业领取的方式,改为将生育费用由社保经办机构直接支付给受保人,条件成熟的地区,可实行生育保险社会化管理的发放方式,逐步做到生育医疗费用与定点医疗服务机构直接结算。

  (四)在基金使用上提高统筹层次,在费用结算上仍由县一级负责

  为提高生育保险基金的抗风险能力和社会化管理水平,可将生育保险的统筹层次提高到地(市)一级,以利于基金的统筹管理和使用,但在费用结算上,由于新的医疗保险规模太大,地(市)一级社保经办机构与社会保险对象离得太远,难以对信息进行实时管理,建议仍由县一级社会保险经办机构负责费用结算。此外,应遵循属地管理原则,无论企业的隶属关系或个人的出生地在哪里,一律参加当地的生育保险,这样才能方便参保人员就医,更好的发挥生育保险的保障功能。

  (五)加大生育保险基金的监督管理力度,完善违法处罚的各项规定

  将生育保险工作纳入规范化管理渠道,加强生育保险基金的监督和管理,加大对用人单位违反规定不参加生育保险的处罚力度,保护女职工医疗和生育的合法权益。对未依法参加社会保险的单位要责令其参保,对欠缴社会保险费或瞒报缴费工资总额和缴费人数的,要责令其改正并给予相应的处罚,对骗取生育保险金的单位和个人,要责令其退还并给予相应的经济处罚。同时,要把实施女职工生育保险同计划生育工作紧密结合起来,对不按计划生育规定超生、多生的妇女,不但不支付其生育保险金,而且要以法进行处罚。

  (六)提高生育保险社会化程度,加快生育保险工作的法制化建设

  由于目前全国没有统一的生育保险法律法规,生育保险处在社会统筹和企业自我保障两种制度并存的状况。因此,应加快医疗和生育保险工作的法制化建设,通过法律形式,规范医疗和生育保险的管理行为和职责,规范女职工生育期间的待遇保障标准,以实行生育保险待遇水平与社会经济水平的协调发展,这样才能保证全国生育保险制度的统一、平衡、完整和规范。

  (作者单位:东台市社保处)

 
 
 
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