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小城镇失业人口社会保障问题的探讨(作者:朱虹青)
   时间:2010-04-06

走中国特色城镇化道路,统筹城乡社会经济协调发展是党在“十六大”就确立的方针,特别是中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》的出台,将发展小城镇作为“当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务”。党的十七大报告中又指出:“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则,促进大中小城市和小城镇协调发展”。要全面实现建设小康社会的目标就离不开农村小城镇的健康发展,“小城镇,大战略”已成为事关全国特别是农村社会经济发展的大事。小城镇的发展有利于活跃地区经济,促进经济良性循环和社会经济协调发展,是加快城市化进程,破解“三农”问题、缩小城乡差别、逐步解决长期城乡二元结构矛盾,构建社会主义和谐社会必由之路。随着我国工业结构的大调整,乡镇企业蓬勃发展,一大批崛起的小城镇开辟了城市化的新进程,我国农村城镇化建设已经取得了较大发展。当前,我国小城镇的建设还存在着一些问题:一是由于我国农村经济发展不平衡,东西部地区之间、地区与地区差异较大,加上小城镇所处的地理位置、自然环境和社会环境等不同,造成小城镇的规模以及富裕程度等差别较大。二是由于监管不力引发的土地过度开发和基础设施配套滞后而造成的不和谐,已经成为小城镇发展中不容忽视的阻碍因素。尤其是小城镇中的居民构成多元化,经济结构的特殊性,就业又以灵活就业为主,多数收入偏低和不固定,造成一定数量的失业人口。在我国社会保障还未能全面覆盖的今天,如何解决小城镇失业人口的社会保障问题,是推进社会主义新农村建设的重要任务,是坚持以人为本,树立和落实全面、协调、可持续的发展观,全面建设小康社会的必然要求。

一、小城镇失业人口的构成

我国目前小城镇人口主要有:国有、集体企业和行政事业单位的职工、到小城镇务工、经商和从事服务业的农业人口;乡镇企业职工;因土地被征用而失去土地的失地农民;一些来自城市或其他地方的技术工人和经商人员;一部分从事纯农业的人口等等。而小城镇的失业人口则主要包括:乡镇企业关并而造成的失业人口;盲目扩张带来的失地农民;流动人口;国有、集体企业改制形成的失业人员。造成小城镇众多的失业人口其原因主要有以下几个方面:

第一,乡镇企业自1997年以来就处于结构调整和体制创新的转折时期,其整体经济环境发生较大的变化,而导致劳动力需求减少。从外部环境看,乡镇企业在市场经济竞争日趋激烈和世界经济持续低迷的宏观背景下,迫使他们采用新技术新设备参与市场竞争,使得乡镇企业资本有机构成不断提高,加上亚洲金融危机又对乡镇企业有一些不利因素的影响,使乡镇企业的外部环境恶化;又由于乡镇企业所生产的中低档产品市场逐渐饱和,因而在吸纳农村劳动力的能力方面明显降低,导致劳动力需求减少。1990年代以来,乡镇企业吸纳就业的能力就明显下降,1990—1998年年平均吸纳就业人员仅为409万人。特别是在1997—1998年期间,乡镇企业连续两年出现就业负增长,净裁减员工就达971万人。从乡镇企业自身来讲,在新的发展时期乡镇企业的“先天不足”问题逐渐暴露出来,这也是制约了其自身发展的根本原因。我们国家早期的乡镇企业从整体上看大多属于手工业工场形态,其效益低下、资源浪费和环境污染严重,且乡镇企业的布局结构较为分散。随着我国社会经济的进一步发展的需要,必须走的是一条惠及子孙后代的可持续的发展道路,因而国家从整体利益出发,对资源浪费和环境污染严重的小企业实行强制性关闭政策,使许多乡镇企业被迫停止运营。因此,关闭“五小工厂”,整顿乡镇企业,使大量的乡镇企业职工重返田间或长期待业。

第二,盲目扩张带来的失业、失地人口。近年来,随着工业化、城市化进程的加速,不少农民的土地被低价征购,小城镇建设也不例外。土地对农民有多方面的保障功能,它可为农民提供基本的生活保障和就业机会,产生直接收益功效和资产增值功效等,如果国家不加以控制和宏观调控,其结果必然造成关系着我国经济发展和社会稳定的不利局面。自2003年10月起,中央政府要求各地加强土地市场治理整顿力度,实行最严格的耕地保护制度,控制征地规模,抓紧清理整顿开发区,加强土地规划和用途管制,对失地农民补偿不到位的需改正。在城镇化建设中大量耕地被占用,政府对失地农民的补偿政策又不到位,开发商只顾自己的利益而钻政策的空子,农民的利益难以维护。农民失去土地后,因补偿金太低,又找不到工作,成为既失地又失业的人群。城市化的一个重要标志是农民数量的减少,如果农民数目在减少,但是部分改变了户籍性质的失地农民又成为了新的城乡间的贫民,这种依靠挤占农民赖以生存的土地而又不给予必要补偿的方式来加速城市化,已成为当前突出的社会问题之一。

第三,农村大量的剩余劳动力涌入小城镇经商、务工或待业,成为小城镇的流动人口。流动人口是我国人口迁移活动中的一个特殊群体,这一流动群体,是由20世纪80年代初以来不断涌现的农村剩余劳动力向城镇转移而形成的,他们户口仍在农村,甚至还保留着承包耕地,但他们的主要收入来源已是非农业收入。由于我国是个人口大国,农业人口基数原本就大,耕地面积逐年减少,人地矛盾突出,这也是造成大量农村剩余劳动力的重要原因。所以在农村中存在着数以亿计的剩余劳动力。在改革开放和建立社会主义市场经济体制的新形势下,人口流动特别是农村剩余劳动力跨地区的流动大量增加,他们或务工或经商或从事服务行业,流动人口已成为我国经济社会发展的一部分重要力量。但是,由于工作、收入不稳定等种种原因造成流动人口当中的一部分成为失业人员。

二、小城镇失业人口社会保障的意义及现实问题分析

党的十六届三中全会提出“坚持统筹兼顾,坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展。”这一科学的发展观是全面建设小康社会和整个现代化建设进程中的指导思想,我们国家能否在经济快速增长的过程中解决好统筹兼顾、全面发展的问题,是直接关系到人心向背、事业兴衰的问题。小城镇社会保障体系的建立就是坚持以人为本,体现社会公平,解决“三农”问题,加快城镇化进程,促进经济社会和人的全面发展,最终建立起高层次的、全面的小康社会的需要。目前,大中城市中的国有企业所背负的包袱依然十分沉重,在社会保障体系及其他各方面改革步履艰难的情况下,他们在吸纳农业剩余劳动力的能力上已相当有限。从发展的潜力来看,大中城市由于体制和技术的原因在短期内不可能大规模地吸收低素质的农村剩余劳动力。与此同时,城市中的非公企业及其他行业,也无更多能力再吸收从农村出来的大量从业人员,但恰恰在这方面小城镇的载体功能显得较为强劲。小城镇由于靠近农村,进入门坎矮或者说是成本低,在市场机制的作用下它已吸收了大量的农村富余劳动力,据有关部门的统计,20多年的时间小城镇共吸纳了农村富余劳动力5000多万人,占同期转移出的农村富余劳动力的40%。所以小城镇社会保障体系的建立,必将使小城镇在吸纳农业剩余劳动力过程中发挥更加突出的作用,并能减轻大中城市社会保障体系等方面的改革有可能受到的冲击,缓解我国现阶段国家基本保障的压力。同时,有助于农业剩余劳动力把小城镇作为其安身的最终目的地,而不至于继续盲目地向大中城市流动。另一方面小城镇社会保障体系的建立,是我国城乡社会结构转型的客观要求,可以改变长期以来的“二元经济结构”缩小城乡之间的差距,将有力促进小城镇的健康发展和逐步解决小城镇失业人口的社会保障问题,并有利于国家的安定团结。我国的农业现代化的程度取决于城镇化进程的速度,加快城镇发展速度,是新时期深化农村改革、农业增效、农民增收,建设社会主义新农村发展我国经济的基本道路。小城镇建设与农村经济社会发展有着不可分割的联系,建立起小城镇的社会保障制度,可以减少农业从业人口,逐步实现农业经营的规模化与现代化。我国是一个人多地少的国家,只有在大量的农村富余劳动力稳定地转变为城镇就业人口之后,才有可能真正具备实现规模经营型的现代化农业的条件。

社会保障关乎国运,惠及子孙。保障能力的建设是一个综合的系统工程,涉及到政府的职能,劳动保障法规的完善,经费来源渠道的开辟等多种因素。我国的社会保障制度建设起步本来就晚,还要承担着历史遗留下的诸多问题的压力,就目前建立的社会保障制度来讲,还存在一些不健全、不完善的地方,而小城镇社会保障的建设则面临更多的困难和挑战。小城镇社会保障制度主要存在着:认识不统一,管理体制不顺;法制化程度低;资金供求矛盾、资金缺口太大;社会保障的实施范围小,覆盖率较低;各个地区与部门的保障内容与水平不一致;缺乏针对和适应小城镇特点所设计的制度和可借鉴的成功经验。

三、小城镇失业人口社会保障的对策与建议

第一,以小城镇建设为依托,培育农村劳动力就业新的增长点,为小城镇社会保障水平的提高创造条件。一是结合小城镇基础设施建设的需要,大力发展劳动密集型产业,扩大就业机会。特别是发展以服务业为主的第三产业,来拓展城镇经济和创造更多的就业岗位;二是引导和推动乡镇企业产业实现体制转换和结构调整,扩大乡镇企业的就业容量,充分发挥乡镇企业在吸纳农村劳动力方面上的应有作用;三是积极推行户籍、就业、保障、教育等制度的改革,实现城乡劳动力市场一体化,为农村剩余劳动力自由流动营造宽松的社会环境。只有充分就业,逐步提高收入水平,才有可能谈得上提高社会保障的能力。

第二,从实际出发,设计出灵活的小城镇社会保障制度。小城镇的居民社会保障意识比较薄弱,就业又以灵活就业为主,多数收入偏低,并且收入不固定,对参加社会保障心存疑虑和信心不足。在这种情况下,如果按市场经济要求与社会保障的国际惯例,让小城镇的就业人员从为数不高的收人当中按期拿出一部分来参加有关的社会保障项目,大多数小城镇居民显然是不愿意的。但是,随着我国经济的发展,小城镇的建设已成为政府解决农村问题和城市问题的重心工作,养老、医疗、失业等社会保障制度越来越引起人们的关注,农民工、乡镇企业职工和他们所在的企业都有参加社会保障的愿望和需要,在这种情况下建立小城镇社会保障制度已是势在必行的事。由于小城镇居民的构成多元化、经济结构的特殊性,小城镇与其他大中城市的差异性,所设计的小城镇社会保障制度要具有灵活性,既能满足小城镇非农居民、农民工的需要,又能满足纯粹农民的社会保障的需要。一般认为,“小城镇的社会保障制度同样是以社会保险制度为核心,包括社会救助、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累等保障项目。”从目前来讲,主要就是建立起适合于小城镇特点的养老保险和医疗保险制度。由于我国农村经济发展不平衡,东西部地区之间、地区与地区之间差异都很大,小城镇的规模、小城镇中的居民,特别是乡镇企业职工的收入等方面都有很大的差别,为此,小城镇的社会保障制度的设计和实施应视具体情况而定,不能搞一刀切,应先试点,渐进式地逐步推广和完善。

第三,加强劳动和社会保障监察力度,改革社会保障机构与机制。在一些发达地区乡镇企业职工的收入水平较高,已具备开展小城镇社会养老保险、医疗保险的经济基础,并且有的地方已经开展了部分职工的社会保险项目,对于这些地区来讲应加大对企业尤其是乡镇、私营企业为职工缴纳各种社会保险情况的监察力度。另一方面是进一步拓宽社会保险基金筹资渠道,加强基金管理和监督,健全基金监督管理体制,并积极探索基金运行模式,实行低风险市场化动作,使基金在安全的前提下实现保值增值,以增强社会保障的功能。

第四,建立相应的法律、法规,进一步完善养老、医疗等社会保险制度。党和国家一直高度重视社会保障制度的建设,覆盖范围在不断扩大,社会保障制度的进一步改革和逐步完善,为小城镇社会保障制度的建立积累了宝贵的重要经验。国家要尽快出台一系列的法律、法规,以加强社会保障制度的法制化建设,为社会保障实现社会公平的目标提供强有力的制度支持,并加大执法和宏观调控力度,加强监控和提高服务效率,同时各级政府要加大投入力度,逐步增大小城镇社会保障的覆盖面,以有效解决小城镇中失业人口的社会保障问题。小城镇的社会保障是一项政策性强的工作,必须规范操作,统一政策,并根据各地的实际情况灵活完善制度。我国长期形成的城乡二元体制,不可能在短期内彻底破解,需要分步实施、逐步完善,只有建立起与经济水平相适应的小城镇的社会保障制度,逐步缩小城乡差别,才能有效解决“三农”问题,最终实现城乡一体化社会保障目标和全面的高层次的小康社会。鉴于我国社会保险资金紧张、覆盖面小和多头管理的现状,今后一段时期小城镇社会保障应以养老、医疗保险为基础,以卫生保健、服务保障和扩大就业为前提,以政府为主导,小城镇建设为依托,建立起覆盖率较高的、资金来源宽泛、保障水平和层次多样化的社会保障体系。

(作者单位:云南财经大学经济研究院)

 
 
 
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